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自然资源部法规司魏莉华现在的《土地管理法》于1986年颁布，自1987年1月1日起实施 此后，随着经济社会的迅速发展和改革的深化，《土地管理法》经过了四次编纂和完善 在这个过程中，《土地管理法》提出了党中央决定和立法决定相结合，慎重可靠推进等改编规则，修法草案也总是领导自然资源的法治进程和方向，另外，在个别方面也得以维持，表现出不变的优势 正确认识《土地管理法》的变化和不变性，对保证《土地管理法》的顺利实施起到重要作用 《土地管理法》变土地的全部权和采用权分离，土地作为生产要素进入市场1986年《土地管理法》规定，任何单位和个人不得以侵占、买卖、出租或其他形式非法转让土地。 当时我国的土地录用制度否定了土地的商品属性，土地实行无偿、无限期、无流动录用，土地毫无价值，第一是通过行政手段分配土地资源 随着改革开放的推进，这种无偿、无流动、无限期的土地录用制度难以适应经济快速发展的需要 1987年，原国家土地管理局根据土地全部权和采购权分离，在不改变土地全部权的基础上，探索了土地采购权进入市场的趋势，部署在深圳、上海等沿海开放城市进行了试验 飞行员取得了明显的效果 为了满足这一要求，1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案，删除了宪法第十条第四款的“禁止土地租赁”规定，并在该条款中规定“增加土地的采用权可以按照法律规定转让”。 同年12月29日，第七届全国人民代表大会常务委员会根据宪法修正案，通过了关于修改《土地管理法》的决定，删除了《禁止土地租赁》的文件，《国有土地和集体所有土地的采用权可以依法转让》《国家依法转让国有土地 1988年《土地管理法》的编纂，编纂幅度小，编纂条款少，但在中国立法史上具有划时代的意义，拉开了自然资源有偿录用制度改革的序幕，为土地作为生产要素进入市场扫除了法律障碍，基于中国工业化、城市化的迅速推进 大胆进行法律移植，建立土地用途管制的法律制度土地用途管制制度是市场经济发达国家普遍使用的政府比较有效地管理土地的基本制度 其基本内涵是国家必须根据土地利用计划规定土地用途，采用土地的单位和个人必须严格遵循土地利用计划的明确用途 1998年以前，中国实施等级限额批准制度，不重视计划的作用，农用地向建设用地流动缺乏严格的法律限制，这是导致耕地大幅减少、土地粗放利用的重要原因之一。 1998年修订的《土地管理法》对国际通行的土地用途管制制度进行了法律移植，比较了中国的具体情况，对土地用途管制的主要环节作出了确定规定:一是土地分类实施用途管制的基础 把土地分为农用地、建设用地和未利用地三类，强调中国土地用途管制的核心是控制农用地向建设用地的转变，切实保护耕地 二是土地利用总体规划是实施用途管制的依据 强调土地利用总体计划的地位和作用，对土地利用总体计划的编制和批准、土地利用总体计划与相关计划的关系、土地利用计划等作出了详细的规定，为土地利用管制的实施提供了依据。 三是农用地转用审批实施用途管制的关键 增设农用地转用审查环节，规定任何单位和个人将与建设有关的农用地转化为建设用地的，必须报告国务院或者省级人民政府的批准，为土地利用总体计划的比较有效的实施提供了保证。 四、执法监督是实施用途管制的保障 加强土地执法监督，提高土地违法行为的处罚力度，从执法方面保证了用途管制制度的实现 最严格的耕地保护制度是土地管理法律制度的第一选择政治目标1998年修订的《土地管理法》以耕地保护为目标，建立了一系列重要的法律制度:一是耕地总量动态平衡的法律制度，确定了省级政府保护耕地的责任。 二、耕地占补充平衡的法律制度，批准非农业建设占有耕地的，根据“占多少、开垦多少”的基本规定开垦与占有耕地单位占有的耕地数量和质量相当的耕地。 无条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当缴纳耕地开垦费，将特别资金用于开垦新耕地 三、加强建设用地总量和城市建设用地规模的控制，规定下级土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上级土地利用总体规划的明确控制指标。 城市建设用地的规模要符合国家规定的标准等，抑制城市规模扩张造成的耕地大量占用 年《土地管理法》第四次修订，使“基本农地”上升到“永久基本农地”，进一步提高了最严格的耕地保护制度理念。 保护农民土地财产权益只加不减的土地制度是最基本的财产制度之一 《土地管理法》经过四次编纂和完善，加强了农民土地财产权益的保护 一是1998年修订的《土地管理法》确定用法律保护农民的土地承包经营权，首次将党的政策提高到法律上 两年修改的《土地管理法》打破了集体经营性建设用地市场准入的法律障碍，集体经营性建设用地符合计划，依法登记，在本集体经济组织成员村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意的条件下 另外，录用者在取得集体经营性建设用地的录用权后，也可以转让、交换、出资、赠与或抵押 这是重大制度的突破，这为结束多年集体建设用地与国有建设用地同等权利、不能同等进入市场的二元体制，推进城乡融合的快速发展扫除了制度障碍 3年修订的土地管理法完善了农村宅基地制度，根据原来的一户一家，增加了居住在宅基地户的规定，确定了人均土地少，一户不能保障有一个宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上，农村村民居住。 征地制度在经济社会快速发展中不断完善土地征收制度是《土地管理法》调整的重要副本 1998年修订的《土地管理法》提高了征地补偿标准，取得了征地审查权，确立了征地批后的“两公告一登记”制度，但随着工业化、城市化的迅速推进，征地规模扩大，征地带来的社会矛盾引人注目。 2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过了宪法修正案，对宪法第十条第三款“国家为公共利益，可以依照法律规定征用土地”的撰述进行了“国家为了公共利益，依照法律规定征收土地” 同年8月28日，十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议编纂了《土地管理法》，将《土地管理法》第二条第四款列入《国家为了公共利益，可以依法实行土地征收或征用，给予补偿》土地管理法的《征用》中 这次编纂是重大理念的进步，体现了尊重物权、保护物权的价值观 在2005年总结农村土地制度改革三个试点经验的基础上，《土地管理法》对征收制度进行了多方面的改革和完善，包括对土地征收的首次公共利益范围进行了界定。 根据军事和外交的需要、政府组织实施的基础设施、公共事业和扶贫工程的建设需要以及座椅开发建设，确定了需要征收的情况下，可以依法实施征收。 征收补偿的基本确定了被征收的农民本来的生活水平没有下降，长期的生活有保障 改革了土地征收程序 将原征地批后公告变更为征地批前公告，建立征地申报前的调查、判断、公告、听证、登记、协商制度 提倡和谐征集，征地批准前，县级以上地方人民政府必须与征收土地的所有权利人、录用权人就补偿配置等进行协商 合理划分中央和地方的土地管理职权1986年的《土地管理法》主要由市县政府行使土地管理审查权，使中央耕地保护失去控制，地方政府在大力推进工业化、城市化的过程中占有了大量耕地。 1998年修订的《土地管理法》关于宪法合理中央和地方国家机构职权划分的大致内容是根据市场经济和用途管制的要求，根据管理职权的性质确定划分了各级人民政府的土地管理职权。 即集中在中央和省两级政府，包括土地管理的宏观决定性权力、土地利用总体计划的审批权、农地转用和土地征用的审批权、耕地开垦的监督权、土地供给总量的控制权 然后，将土地管理可行性的权限移交给市县厅 例如土地登记权、计划和计划的执行权、已经批准的建设用地区域内的具体项目用地的审查权、土地违法事件的调查权等 这个职权的划分目的是调动中央和地方两方面的积极性，让地方政府利用库存土地 但长期以来，地方强烈反映在建设用地审批水平高、时限长、程序多、繁杂等问题上 年修订的《土地管理法》适应放管服改革的要求，调整中央和地方土地审批权限，根据是否占有永久基本农地区分了国务院和省级政府的审批权限。 今后，国务院只批准永久基本农地相关农用地的转用，其他由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府批准 然后，根据批准谁负责的大体，取消向国务院申报省级征地批准书的规定 土地登记制度被不动产统一登记制度取代1986年《土地管理法》确立了土地登记制度 然后，确认林地草原的全部权或采用权，确认水面滩涂的养殖采用权，分别按照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的相关规定进行处理 这项规定是导致土地、森林、草原等多头分割登记的法律根源 1998年编纂《土地管理法》时，原国家土地管理局建议建立土地统一登记制度，但由于各部门认识不一致，1998年的《土地管理法》保存了原法的规定 2007年颁布的《物权法》确定了“国家对不动产实行统一登记制度”，确立了不动产统一登记的基本大纲。 年国务院颁布了《不动产登记暂行条例》，确定对土地、房屋、森林、草原等实施不动产统一登记制度。 年修订的《土地管理法》删除了“确认林地草原的所有权或采用权，确认水面滩涂的养殖采用权，分别按照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定处理”的规定，登记土地的所有权和采用权 国家审计制度正式成为土地管理的法律制度，为了比较有效地处理土地管理中存在的地方政府违法多发问题，2006年国务院实施国家土地审计制度，审计省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府的土地管理和土地利用情况 国家审计制度实施以来，地方政府在依法管理土地、调查违法案件等方面发挥了重要意义 在国家土地审计制度经过10多年实践的基础上，年修订的《土地管理法》正式确认了国家土地审计制度的法律地位，国务院授权的机构审计省、自治区、直辖市人民政府以及国务院明确的城市生活的人民政府的土地利用和土地管理情况 实行“多规合一”改革，国土空间规划成为土地用途管制的依据，主体功能区规划、土地利用总体规划及城乡规划合二为一，实现“多规合一”，是党中央、国务院进行的重大战术部署 随着国土空间计划系统的建立和实施，土地利用的整体计划和城乡计划不再单独编制和批准，最终被国土空间计划取代 考虑到“多规合一”的改革正在进行，年修正的《土地管理法》规定为改革确保法律空间，国家建立国土空间计划体系。 制定国土空间规划，应多次以生态优先、绿色、可持续快速发展、科学有序配置生态、农业、城市等功能空间，优化国土空间结构和布局，提高国土空间开发、保护的质量和效率。 并且为了妥善解决国土空间计划与土地利用总体计划的关系，该法律还确定了依法批准的国土空间计划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。 已经制定国土空间计划的，不制定土地利用总体计划和城乡计划 《土地管理法》的不变土地公有制不变《土地管理法》经过了四次编纂和完善，《土地管理法》关于土地公有制的规定始终没有改变。 《土地管理法》规定中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制 城市土地属于国家的一切 农村和城市郊外的土地，除了法律规定属于国家的一切之外，还属于农民集团的一切，宅基地和自留地，自留山属于农民集团的一切 土地公有制是我国土地制度的最大特征和优势也是必须长期重复的基本制度 城乡土地统一管理的体制到1986年中国实施的是城乡土地分管的体制，即城市土地由建设部门主管，农村土地由农业部门主管 1986年颁布的《土地管理法》的重大改革之一是打破不同部门分别管理城乡土地的体制，实行城乡土地统一管理 1986年《土地管理法》确定国务院土地管理部门主管全国土地统一管理工作，县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内土地统一管理工作。 随着1986年《土地管理法》的颁布，国务院决定设立国家土地管理局，负责城乡土地的统一管理。 随着国家土地管理局的建立，省、市、县人民政府建立了相应的土地管理局，在主管辖区的土地管理业务、乡镇一级配备了专业、兼职的土地管理者，后来开始建立乡镇的土地管理者。 以国家、省、市、县和乡镇土地管理为主体的五级土地管理机构成为国家土地管理的主力军 随着机构改革的推进，从国家土地管理局到国土资源部、自然资源部，城乡土地统一管理的体制不变 《土地管理法》经过34年与时俱进的历史，其变化和不变是党中央决定和立法决定的结合，是人民群众最初精神的总结 土地制度是国家的基础制度 《土地管理法》的实施关系到国家粮食安全、国家经济社会的顺利运行 只有认真学习和贯彻实施《土地管理法》，才能为全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦奠定坚实的基础 (来源:自然资源部官方微信)扩展阅读:监制:肖正华主编:程小红责任篇:高洋原标题:“权威解读《土地管理法》的“变”和“不变”阅读原文 。
